John Williamson murió el 21 de abril de 2021. Fue el economista que esbozó y bautizó con precisión el «Consenso de Washington», las políticas que el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Reserva Federal y el Tesoro de EE. UU. acordaron imponer a los países endeudados del Sur. En aquel momento, en 1990, estas políticas de «ajuste estructural» ya se aplicaban en el Sur desde hace una década con consecuencias sociales desastrosas. Se redujeron los gastos sociales, se privatizaron los servicios públicos, se desregularon los mercados laborales y millones de personas perdieron su empleo. John Williamson destacó que las políticas sociales quedaron fuera del consenso.

El Consenso de Washington ha sido declarado muerto en muchas ocasiones desde entonces. Ahora lo llamamos simplemente «neoliberalismo» o «austeridad» y eso implica además otro tipo de Estado, con menos alcance y más fuerza, como lo describió Fukuyama.

Hoy, las cosas pueden estar cambiando. El recién elegido presidente de Estados Unidos, Joe Biden, gastará miles de millones de dólares para la recuperación económica. La secretaria del Tesoro de EE. UU., Janet Yellen, pide un impuesto mínimo mundial. Los ministros de Finanzas del G20 dieron su apoyo a un «sistema fiscal internacional globalmente justo, sostenible y moderno». Para resolver la crisis provocada por el virus COVID-19, muchas voces académicas piden un impuesto único sobre la riqueza.

Además, el Banco Mundial y muchas otras organizaciones internacionales promueven abiertamente la protección social y un «nuevo contrato social».

¿Podría ser esto, finalmente, la verdadera muerte del Consenso de Washington? ¿Podría significar el regreso de algún tipo de política contracíclica keynesiana con déficit presupuestario y un papel importante para las autoridades públicas con estados de bienestar al estilo occidental?

En esta contribución, quiero examinar brevemente este último elemento y analizar las propuestas «sociales» que se están promoviendo. ¿Qué significa el «nuevo contrato social»? ¿Qué significa «protección social»? ¿Cuál es su relación con la reducción de la pobreza?

Dado que las palabras pueden significar muchas cosas diferentes para muchas personas diferentes, es importante, especialmente para los movimientos sociales que trabajan en estos temas, saber exactamente a qué se enfrentan y qué políticas pueden apoyar o deben resistir. ¿Realmente sopla un viento fresco desde Bretton Woods?

La reducción de la pobreza frente a los derechos sociales

Fue un verdadero avance cuando el Banco Mundial dedicó su Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1990 a la pobreza. Esto fue, sin duda, una consecuencia de las protestas sociales contra las duras políticas impuestas a los países del Sur.

Sin embargo, al analizar el programa, pronto quedó claro que no cambiaba absolutamente nada de las políticas impuestas hasta entonces. La pobreza se consideraba un problema de personas excluidas del crecimiento y de los mercados y que debían participar urgentemente en ellos. Se decía que la pobreza se resolvía liberando los mercados y el comercio o desregulando los mercados laborales. No había ninguna medida de política social entre las propuestas, al contrario, se decía que los salarios mínimos eran perjudiciales para los pobres. De hecho, era el Consenso de Washington el que se consideraba el verdadero mecanismo de lucha contra la pobreza.

El PNUD —Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas— no tenía propuestas fundamentalmente diferentes. Declaró claramente su oposición a los sistemas tradicionales de protección social que no se consideraban aptos para los países pobres. La reducción de la pobreza era solo para los pobres y los Estados no tenían que hacer más. Los no pobres pueden comprar un seguro social en el mercado.

Por último, hay que recordar que la pobreza nunca fue una cuestión de ingresos para el Banco Mundial o el PNUD. Se decía que la pobreza era «multidimensional» y que los pobres nunca hablaron de dinero.

En resumen, la pobreza no se consideraba un problema colectivo y social, sino que solo afectaba a individuos sin oportunidad de participar en el mercado, sobre todo debido a políticas gubernamentales equivocadas.

Gestión de riesgos

Sin embargo, diez años más tarde, el Banco Mundial propuso su primer plan de protección social, ahora denominado «gestión de riesgos». Los riesgos, se decía, nunca pueden evitarse, pero deben ser gestionados correctamente por los individuos y las familias, los mercados y los gobiernos.

En este esquema, toda una serie de decisiones que normalmente nunca se llaman «protección social» —como la migración o el trabajo infantil— sí encontraron un lugar. Eran medidas inevitables para hacer frente a las dificultades reales.

No pasó mucho con estas propuestas, hasta que diez años más tarde se incluyó la desigualdad en la agenda. La propuesta del Banco Mundial para luchar contra la desigualdad era hacer que los ingresos del 40 % de las personas más pobres crecieran más rápido que la media nacional de ingresos. Esto es lo que también se introdujo dentro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) aprobados por Naciones Unidas (ONU) en 2015. Sin embargo, la desigualdad es mucho más grave dentro del grupo de los más ricos que dentro de los nueve deciles por debajo de ellos, lo que significa que este ODS no cambiará seriamente la distribución global de los ingresos.

Sin embargo, cuando el Informe sobre el Desarrollo Mundial de 2019 salió a la luz y el Banco examinó el «mundo del trabajo» con una propuesta para un nuevo contrato social, una vez más, las esperanzas fueron altas. Al Informe le siguió un «Libro Blanco» con nuevas ideas para la protección social.

Un nuevo contrato social

Estos textos son muy interesantes porque contienen muchas ideas y conceptos nuevos, aunque no es seguro que también conduzcan a una nueva práctica.

El Banco prefiere ahora hablar de «reparto de riesgos» y la mayor parte de lo que este Libro Blanco trata es un «mínimo garantizado» de transferencias y primas subvencionadas. Además, existe un sistema de «seguro social» con contribuciones obligatorias a un «fondo común de riesgos». Sin embargo, el Banco Mundial sigue estando muy en contra de que las cotizaciones obligatorias constituyan una carga para la masa salarial y espera minimizarlas gracias al primer «paquete mínimo garantizado» y a la consiguiente reducción del elemento de redistribución.

Aunque el Banco habla ahora de universalismo, de prevención y de una gestión por el Estado, no deja de dar palos de ciego. Se aceptan las normas laborales básicas, pero hay que «evitar los extremos reglamentarios». El Banco no está a favor de los salarios mínimos que corren el riesgo de ser «distorsionadores» y «redistributivos»; las indemnizaciones por despido o los subsidios de desempleo pueden ser «ineficaces y poco fiables» y pueden ser sustituidos por cuentas de ahorro obligatorias; los empleos flexibles son mejores que no tener empleo, por lo que los contratos de trabajo no deben ser regulados, el tiempo de trabajo fijo con posibles horas extras a pagar no es recomendable.

El Banco Mundial, pues, no está en contra de la participación de los trabajadores, no está en contra del diálogo social, no está en contra de los sindicatos y de las relaciones tripartitas, pero todos estos mecanismos parecen ser insuficientes y pueden ser sustituidos mejor por otros totalmente nuevos, según dice, como las fórmulas de propiedad compartida.

Hay pues argumentos para pensar que el Banco Mundial no quiere una mejor regulación del mercado laboral, no quiere una mejor protección de las personas, quiere más competitividad. Es justo decir que el principal objetivo de todo este ejercicio no es más justicia social o más ciudadanía social, sino un desplazamiento de las responsabilidades de las empresas al Estado. La protección social está principalmente al servicio de la economía.

Una protección social macro-crítica

En cuanto al FMI, ahora reconoce que la protección social también puede ser «macro-crítica» por razones de estabilidad social y política. Sin embargo, advierte que no seguirá el enfoque universal y basado en los derechos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Si alguna política social es aceptada hoy por el FMI, es solo en la medida en que contribuya a la estabilidad y que evite la protesta social y el «riesgo de reputación». Si ahora se preocupa por la desigualdad, es porque su departamento de investigación señaló que obstaculiza el crecimiento.

¿Un modelo social europeo?

Algo muy parecido ha ocurrido en la Unión Europea (UE) desde el inicio del mercado interior en 1992 hasta hoy. A pesar de la Carta sobre los derechos de los trabajadores, una Carta de derechos fundamentales y muchos cambios positivos en los tratados, el llamado «modelo social europeo» de estados de bienestar basados en la ciudadanía social se ha ido erosionando lentamente. Aunque la UE no tiene competencias en materia de seguridad social, influye en las políticas nacionales a través de sus normas de mercado interior y su gobernanza económica.

Lo que ocurrió fue básicamente un lento cambio de los objetivos de la protección social: de «garantizar el nivel de vida» se pasó a «hacer que el trabajo sea rentable» y, finalmente, a «inversión social, protección social y estabilidad de la economía». En otras palabras, de forma muy similar a lo que hace el Banco Mundial, se está pasando principalmente de la protección de las personas a la protección de los mercados y las empresas. La protección social es ahora un factor de producción.

Hoy en día, existe un esperanzador y nuevo «Pilar de Derechos Sociales», con un plan de acción que potencialmente puede desempeñar un papel positivo.

Sociedades duales

La situación paradójica de hoy en día es que nunca antes la protección social ocupó un lugar tan importante en la agenda internacional, mientras que nunca antes se vio tan seriamente amenazada, ya que se ha hecho compatible con las políticas neoliberales. El único resquicio de esperanza de la actual crisis de COVID-19 ha sido poner de manifiesto la necesidad de una protección social muy amplia. La gente no solo necesita médicos y hospitales, sino también una vivienda digna, agua y aire limpios, seguridad de ingresos y toda una serie de servicios.

Además, no basta con centrarse en los pobres, que sin duda necesitan ayuda, pero no están solos. En muchos países, las clases medias se ven hoy amenazadas económica y socialmente por una economía cambiante. También necesitan protección social y seguridad de ingresos. Aquí es donde debería producirse la verdadera prevención, ya que es bastante extraño permitir primero que se cree la pobreza, para luego tratar de resolverla. Deberíamos dejar de focalizar la pobreza. La única buena protección social es una protección social universal, con garantías de ingresos, así como regulaciones laborales y servicios públicos. Esto es lo que el Consenso de Washington ha intentado eliminar. Isabel Ortiz, directora del Programa de Justicia Social Global, acaba de publicar un interesante artículo en el que advierte contra la nueva austeridad post-COVID que compara con el Consenso de Washington.

Las organizaciones internacionales han cambiado su discurso, pero no su práctica. Aparentemente, defienden la protección social, pero esta protección social ya no significa lo que significaba antes. No se trata de derechos humanos económicos y sociales, no se trata de ciudadanía social como la definió T. H. Marshall. Y apenas hay resistencia, salvo por parte de la OIT y los sindicatos internacionales, ambos obligados a buscar acuerdos y con un potencial innovador limitado. Un interesante libro reciente de Minouche Safik, de la London School of Economics, muestra claramente lo difícil que es hoy en día defender y promover los derechos económicos y sociales: todo el libro trata de los valores éticos y humanistas, como si fuera suficiente.

En un notable libro de los años 80, Claus Offe afirmaba que el capitalismo no quería ninguna protección social, aunque sabía que no podía sobrevivir sin ella. Este planteamiento sin duda ayuda a entender lo que está sucediendo ahora.

Quizás el Consenso de Washington no esté tan muerto como creemos. Puede que sea necesaria una resistencia más radical.